第四章 苦心经营
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第四章 苦心经营
面对日益严峻的形势，中国人感到了亡国灭种的危险。所以清王朝不得已便向列强“宣战”，同时对义和团“招抚”，上谕下达后，本来安定的山东闻风而起，纷纷以“扶清灭洋”、“奉旨灭洋”、“奉旨灭教”为号召，如火如荼地发展起来。原有的拳会、大刀会组织复起，更多的群众参加这个行列。特别是直鲁交界，发展迅猛，全省106个州，到处都是。人数多达3万人，有些组织严密，武器也有所加强。而袁世凯面临着这防不胜防的严重局势，他是自有一套“好办法”。
面对这样的局面，袁世凯大开杀戒，以武卫右军先锋队为主要力量，辅以捕勇、民团向义和团展开了大捕杀。他认为：“不亟用重典：不能纾巨祸”。而诛杀拳民首领又是他的重点策略，他认为：“能多杀几名首要，即可少聚几股土匪”。当6月30日，他收到清廷26日关于招抚团民是“剿抚两难，徐图挽救”之策的上谕。这份上谕表扬了李鸿章、刘坤一等剿团和洋的主张，“诚老成谋国之道”的词句，西太后的意向开始转变，袁世凯已经窥测清楚了。于是，他放心大胆地向义和团展开了猛烈打击。他宣称：“真正的义和团民已赴天津抗战，留在山东的只是土匪而非团民”。这样通过字游戏，避免了与招抚团民上谕的旨意相矛盾。他杀的是土匪而非义和拳民。从而命令所属武官员：“当此匪势方张之时，亟须力主剿办”，而“预为剿捕，不能不以（直隶)预为借鉴”，“现在办法总以不牵动东省全局为第一要义；而欲不牵动全局，则非先弭患不可”，“以土匪而冒充拳民，仍以严禁惩办为是”，否则“大局糜烂，不可收拾”。他鼓励各地放手屠杀，不要有后顾之虑。6月14日天津沦陷以后，又颁发与采取了一系列措施与指令，原来规定每十天一报剿杀情况，改为一日一报；通令各村庄开具拳民姓名，遇有拳民即行痛剿，擒获者就地正法。与此同时，严厉惩办镇压团民不力之官员。据《筹笔偶存》记载，从7月22日到9月15日之间，颁发告示9种，给予其部武官员杀拳立功受奖者90余人次，惩处包括记过、摘顶、撤职者30余人、斥责者9人。据袁世凯于9月底电告张之洞说，他“先后诛戮四千人，现颇安静”。当时，镇压基本结束，拳民活动基本平息，因此，这个诛戮数字是可靠的，即使后来还有少量屠杀，估计总数也不会超过4500人。
袁世凯是直接指挥武卫右军先锋队和地方勇丁团练对义和团进行屠杀的。特别在直鲁交界地区，团民遍地皆是，“此拿彼窜，倏散忽聚，办理实棘手异常”。拒捕、戕官、占据县城等屡屡发生，如济阳一役，候补知县查荣绥；聊城一役，署任知县曹和浚，均被拳民击毙。德州一役，拳民夜袭官兵，毙伤官兵100余人。阳信县城和蒲台县之关厢，均一度被拳民占据，其他，如海丰、平阴等县城均被拳民围困过。袁世凯指挥武卫右军先锋队与地方勇丁相互为用，前者对成群拳民队伍进行跟踪追击、围剿、务期歼灭而后已，后者剿杀本地或溃散后的拳民。他让主力张勋、孟恩远、龚元友、曹锟、吴风嶺等部往来于海丰、乐陵、德州运河两岸，截断山东拳民和直隶拳民及其往来联系之路，使直鲁拳民不能结合，然后进行大围捕。其中，仅流动作战的张勋，大小十余战，击毙拳民达1000多人。副将王世清、同知雷震春、统领裴家兴等则于滨州、青城、蒲台、新城、临邑一带进行剿杀，被他们击毙、击伤的拳民达1000余人。其余州县拳民也陆续被其捕灭。后来张勋又越过山东境界，进入直隶地方消灭拳民多股。由于袁世凯凶狠毒辣，从6月下旬到9月三个月之间，就把不下10万之众的拳民瓦解了。
此外，袁世凯对外也自有一套方法。袁世凯以防德军入侵，派遣武卫右军驻防胶澳周围。还谋求和德国驻青岛殖民当局的“互保”，“和平”相处。对于两国之间未了事宜进行了结，即制定胶济铁路及开矿章程。根据1898年3月6日订立的中德《胶澳租借条约》之规定，中国允准德国从青岛到济南修筑胶济铁路，以及在铁路沿线三十里之内，允准德商或德华合资开设矿厂。这是一个掠夺中国主权的条约。从条约订立之日起，各地人民特别是胶澳附近州县人民激烈反对，阻止修建铁路。毓贤多次交涉与镇压均未了结。大大小小的案件，一直纠缠不休。1899年7月，毓贤与德国青岛“租借”当局议订了《筑路善后章程》，也未付诸实施。
袁上任后，人民群众反对筑路风潮迄未停息。他一方面劝导与镇压反对筑路的群众，一方面积极与德方交涉，议订章程。他奏请调派记名副都统荫昌来鲁，委以帮办山东交涉总理路矿事宜，与德方驻青岛总办山东铁路事务锡乐巴进行会议。双方会议20余次，稿凡八易，于1900年3月21日，由袁世凯、荫昌与德方官员签订了《胶济铁路章程》与《山东华德矿务公司章程》。这两个章程是《胶澳租借条约》附件。章程签订后，袁世凯发布告示说：“倘使有聚众阻挠等情事，一经察觉后，即从严拿究不贷”。与此同时，对于高密等沿线群众的合理要求，也答应了某些部分，如邑勘察道路线，再三修改，减少了农田水利的损失；地价也作了明规定，计每亩售价大钱3万，杂费3000；移棺费2两。对于高密群众争执最激烈的一条河道，由清政府拨款5000两进行疏浚治理。因阻路前后被捕的群众也陆续释放，继续反抗者被强迫解散停止活动。6月下旬以后，各地拳民纷起，波及铁路、矿山的修建，袁世凯为了避免纠葛与德方商定，先在租借地内施工，其他地段从缓至1900年底动工。
“互保”平安可以说是袁世凯在对待青岛租借地德国当局的一个遵循规则，用他写给青岛德国“总督”叶世克信上的话说，就是“本部院与贵大臣议办交涉以来，彼此均以力敦辑睦，永笃邦交为宗旨，处处和衷商办，共事愈久相信愈深；迭次札饬环界附近州县亦均以力敦和睦，永笃邦交为勖”。这封信表明了袁世凯的态度，真心实意维持德国及不平等条约所取得的权益。他的措施根本的一点，就是安抚、镇压人民群众反对筑路风潮，与德国胶澳当局和平相处。他根据《东南互保》精神与德方约定，在德国租借地内，由德军负责维持治安。附近州县则由袁世凯负责处理，对于肇事者，“不分首从，就地正法”，“以维大局，而靖海疆”。他严厉告诫其僚属说：“但能禁约愚民不妄挑衅，彼自无隙可乘”，“彼知我遇匪即拿，即可不致从中干预”。他认为：如果不镇压义和团，势必将“根本动摇”《辛丑条约》的谈判。因此，袁世凯命令他们凡“遇匪徒，务即实力剿捕”，“务将所有拳厂概行查封，若有拳匪概行拿办”。在这一方针指导下，在胶澳周围，大杀拳民，并容忍德军杀戮无辜。择其重大者，略举数例：
7月1日，杀害为营救反抗修筑胶济铁路首领孙的雷步云等数十人。
2日，杀害被关押的孙。
27日，德军在青岛东园子铁路沿线，以搜捕拳民为由，杀死我百姓30人。
28日，德军在高密又杀死平民4人，袁世凯不闻不问。
30日，德军20余人侵入即墨城，县令闭门不纳，德军竟然枪毙一人，爬入城墙内，大肆劫掠。可是袁世凯事后却责备该县令说：“此次既系止马兵20余人，其非有意寻衅可知，自可毋庸关城。譬之宾客至室，既无喧嚣夺主之势，遇之以礼，自是交际之常”，今“闭门不纳，未有不损交际而生嫌隙者”。结果，袁世凯向德赔礼道歉，说是“该县失于款待，以致误会，甚属可惜”，并且赔偿军费2000两。
8月30日，德军在胶州营房村以搜捕拳民为由，按户查抄数次，杀害居民，居民财物大半被毁被抢，袁世凯不但不抗议德军的暴行，反而斥责地方官“不加管束……驯致家破人亡，同归于尽，未免太不智矣”。
9月5日，德军20余人在即墨县城附近的栗村，以搜捕拳民为由，毙伤农民三四十人，并凌辱即墨知县。袁世凯对这一惨案，也不敢向德方抗议、交涉。反而说，这是上次德军侵入即墨城，闭门不纳的后果，并指责该知县“办理不善，已属咎无可辞，而于该地方内又不能认真弹压……驯至德兵驰往栗村自行查办，击毙华民多名，仍是该县令偏执因循，酿成此祸，其身受凌轹，更属咎由自取”。结果，赔偿德军兵费4000两，即墨县令撤职。
上述事例，说明袁世凯对德国占据青岛当局，一意迁就，委曲求全，乃至以人民的生命、财产为代价去维持所谓的“互保”、“友好”。
其他，如法国驻烟台领事认为平度知州，“不保护教民，反与之为难”为名，要求将知州革职。袁世凯立即罢免该知州。凡此种种，不一而足。
一句话，袁世凯与德国占领青岛当局、烟台各租界之间推行的“互保”，虽说袁世凯获得了“保境安民”的桂冠，但人民的生命财产，却在这顶桂冠之下被吞噬了。
《辛丑条约议和大纲》签订后，由于人民阻止德国修筑铁路、矿山使德方蒙受的损失，袁世凯予以一一赔偿。在议结之前，他已先把破坏的部分机器修配完整，将散失民间的失物搜获，一一发还德方路局和矿山。随后议结向路局赔款11万两，向矿山赔偿12万两了结。路局、矿山的赔偿交涉，具体工作是由山东洋务局总办唐绍仪经手的。
从1882年到1901年的19年间，袁世凯在官场之中要风得风，要雨得雨，甚是得意，而且升迁之快令人吃惊。从职位低下的中书科中书到直隶总督、北洋大臣。在他担任直隶总督期间，把直隶治理成新政的“圭臬”之地，权势显赫，并形成了以他为祖师爷的北洋军阀集团，使北洋成为继李鸿章之后的“第二政府”。出现了当今政府，是袁世凯说了，奕劻去做。朝廷中的大政策，全部要由军机处去问北洋集团如何办理，方能决定。他的影响还不限于统治阶级，立宪派人，甚至革命党人也一度把他作为国家栋梁、开明官僚对待，留日革命派学生还曾慕名请求他支持抗俄爱国运动。
谈到袁世凯显赫的权势，从外表上，我们摘录当时军机章京高树所写的《金銮琐记》一书中两首诗的描述可以说明。一首诗云：“卫士持枪似虎熊，桓温入觐气何雄；玻璃窗内频探望，暗暗心忧两相公”。其下注说：“项城在颐和园入觐，卫士如虎如熊，有桓温入觐之概；王韶、瞿鸿机两相国在玻璃窗内观之，凭几而坐，默默不言者良久”。第二首：“怒马锋车孰敢当，舍人奔避入朝房；偏言海外真天子，内监谰言亦大狂”。注说：“西苑当值下班，项城卫士驱逐行人，山人与徐博泉奔入朝房，行道者摇首曰：太凶猛；有一魁梧内监高声嚷于道曰：难道袁某非海外天子耶!”这两首诗是亲见袁世凯的气派写成的，它把袁与东晋末年权臣桓温相比，又称之为海外天子，可见袁世凯的气焰，确实是嚣张得很。他的好友荫昌也曾参劾他在“阅兵时以龙旗为前导，道路不许人行，与警跸相同，人人皆以为异。……惟袁世凯权力甚大，访探甚多，恐无人敢于上闻者。臣念今日时局艰危如此，大臣举动又如此，忧愤所迫，谨据实再陈”。可以看出袁在外表上给人以十分跋扈嚣张的形象。确实有点像当今政府皆袁世凯“言之”，奕劻“行之”的气魄。从荫昌奏劾内容来说，算不了袁有什么过错，但因为他“权力甚大”，“举动又如此”，荫昌害怕他“功高震主”，将会造成尾大不掉之势吧!
有胆有识，坚韧不拔的精神，政绩显著这些均是袁世凯取得如此重要地位的原因。除此之外，还在于他有为人所不及的做人之道，当官的绝招，有能讨好上级、结交同僚、广结奥援、能取悦于武下属的本领。他“权谋迈众，城府极深，能谄人又能用人”所致。
对于袁世凯逢迎上级，是有口皆碑的。1900年西太后从北京狼狈西奔后，袁世凯一马当先，率先敬献贡品，输送银两，为各省督抚之冠。1900年8月29日送上白银26万两。三天后，即8月31日，又进献中秋贡品一大批，仅水果就有40桶、绸缎160匹、袍褂40套等等。不只如此，他还把官绅募捐救灾的款子不讲来历用途，也一并呈送西太后，并且建议西太后向行在所在地山西富户借贷，他又电告各省督抚，请求他们赶速将应该解送的京饷，尽快押赴行在，俨然以西太后的“粮台”自任。为了保证进贡礼品不致遗失误时，他专派知县曹倜率军40人押送，确保路途平安。袁世凯最早送来贡品和银子，对捉襟见肘十分狼狈的西太后说来，是雪中送炭，欣慰难忘，感激不已。当曹倜押运贡品到达西安后，晋谒随扈的军机大臣王韶时，王说：“各省饷银未到，山左首先解来，可称济急。所带物品尤为得用，两宫大为嘉许”。还说：“予初以为项城常人耳，今则五体投地矣，子回山左，为余道达诚悃”。曹倜返回济南复命时，传达王韶的话，袁对曹极力赞扬与感谢。他说：“枢臣均与余洽，独王(韶)相不然，今得子一言疏通，前后判若两人”。他这一手，不只讨得西太后的欢心，也讨得随扈的王韶等王公大臣的满意。称得上是西太后的“及时雨”。之后，袁世凯对西太后的孝敬，除了一般礼规外，更是尽量搜括中外珍奇奉献。仅西太后70大寿就呈上寿银40万两，多于任何督抚。因此，袁世凯“最为太后所依畀，青蒲陈说，情若家人”，当与这种殷勤“孝敬”是分不开的。
袁世凯的发家，先后依靠吴长庆、李鸿章、李鸿藻、荣禄、奕劻诸人。他们之所以看重袁世凯，主要是察看他的才干和他的身世，钻营奉承当也起过某种作用。但由于早年财力不足和身份关系，袁世凯对于吴长庆、李鸿章、李鸿藻诸人，主要是靠嘴巴子“笔杆子”来奉承，很少大盘大盘地送礼。到了任山东巡抚与直隶总督时，财力充足，也就大把大把银子和珍奇货物，不时馈送荣禄。荣禄女儿与载沣结婚时，仅给荣禄女儿就送了数万银子的贺礼，还有不少珍贵首饰。
当1903年荣禄去世前后直到袁罢官时，袁世凯权势赫赫，这和他用银子贿事领班军机大臣、外务部总理大臣奕劻关系甚大，使奕劻成了他掌上的玩偶代理人。当荣禄任领班军机大臣时，由于荣“工策划，富权谋，袁世凯对之犹心存畏惮”；到了奕劻以枢垣领袖当国，情况就不同了。奕劻除“贪婪外无所知，世凯遂用银子收买，把他玩弄之于股掌之上矣”。奕劻惟袁世凯之言是听，袁乃得大肆施展其伎俩，扩展其北洋系的军事、政治势力，并在军、政、财各界广布心腹，形成了他的北洋体系。
1901年11月，慈禧和光绪尚未回驾，在北京和洋人谈判的李鸿章突然病重，急电奏请奕劻回京继续和议。次日李鸿章病逝。
同日，慈禧和光绪两宫在河南荥阳行宫召见荣禄等大臣，宣布了几项人事任命：
一、王韶着署理全权大臣。
二、直隶总督兼北洋大臣着袁世凯署理；来到任之前，着周馥署理。
三、山东巡抚着漕运总督张人骏调补。
究竟是什么人推荐袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣的呢?有两种不同的观点：一种观点认为是李鸿章遗奏保荐，另一种观点认为是军机大臣荣禄向慈禧力荐。
据说李鸿章去世前有遗折奏保袁为继任人，但在《忠集》中却找不到这份奏稿。同时袁世凯的任命是在两宫回銮途中，在收到李鸿章去世电报的第二天即降旨。所以即使李鸿章遗奏举荐过袁世凯，这项任命最后还是慈禧乾纲独断。
因为有李鸿章遗疏荐贤的传说，袁世凯更加见重于当时，据说代李拟遗疏的是于式枚(号晦若)，用的是“附片”，附片也是清朝的一种官书，遇有机密上奏，用附片上达，可以留中不发。
附片中有这样的字句：“环顾宇内人才，无出袁世凯右者”。袁世凯后来专门给于式枚写了一封信，对于式枚代李鸿章起草奏章推荐自己表示感谢：
“中堂大人驾鹤西归，天下为之悲伤，兄弟无才无德，哪里敢做接班人?承蒙您把奏章的原稿给我看，竟然对我过誉：‘环顾天下人才，没有比袁世凯强的。’这虽然是李大人口授，但也是先生玉成此事，兄弟要告诉子孙后代，对您的大恩大德永志不忘，随信送上古董8件，聊表寸心，不成敬意”。
11月28日，慈禧以袁世凯“共保东南疆土，尽心筹划”，“卓著勋劳”，加其太子少保衔。八国联军入侵的时候，袁世凯没有迅速救援京畿，而是拥兵自重，推诿敷衍。慈禧对这一点也非常清楚，那么慈禧为什么又要任命刚当上山东巡抚不到两年的袁世凯为直隶总督呢?
慈禧这样做的目的是为了重建京畿防卫系统。负责京畿防务的原来是荣禄统率的武卫军。但是在和八国联军的战斗中，聂士成统领的武卫前军全军覆没；荣禄亲自统领的武卫中军四分五裂；董福祥统领的武卫后军护送慈禧到达西安后，由于没有粮饷，5000多人各自回归原籍；宋庆的武卫左军仅剩下一半的兵力，而且是落后的旧式军队。现在只有袁世凯手下的这支武卫右军完好无损，战斗力强，是一支近代化的军队。袁世凯在山东的时候，还改编训练了武卫右军先锋队，军队数量比原来增加了两倍。
因此拱卫京畿的重任也只有袁世凯和他手下的部队才能担任。在这种情况下，慈禧回京后要重建京畿防务，维持京师治安，就只能依靠袁世凯的军队。
直隶总督身兼北洋大臣一职，少不了和洋人打交道，所以这个位置一般由懂洋务、外交的大臣担任。由于袁世凯在朝鲜时就担任外交职务，也正是合适人选。
当初袁世凯在北京极力活动，谋求小站编练新军的差使就是想走曾国藩、李鸿章通过控制军队进而执掌重权这条路。仅仅6年时间，袁世凯就从一个三品的道员升任为直隶总督、北洋大臣这样的封疆大吏，一品大员。他更加体会到掌握兵权的重要。
和当时威望素著的大臣和督抚比起来，袁世凯的年资实在太浅了，他这一年43岁，而他的三位前任，荣禄年逾七旬，李鸿章79岁，王韶68岁，这三位前任总督论岁数都可以算是袁世凯的父辈了。
袁世凯交割完山东巡抚任内之事，即刻动身到直隶境内。当时直隶总督的驻地在天津，但是天津还被洋人控制着，袁世凯于是赴保定上任。
袁世凯升任直隶总督、北洋大臣之后，做的第一件事就是迎接从西安返京的慈禧一行。正在这时，直隶广宗县的景廷宾领导抗捐斗争爆发了。袁世凯迅速派段祺瑞、倪嗣冲等带领马步炮队前往镇压。5月，攻破了起义军的重要据点，数百名无辜群众被屠杀。就连他的幕僚都认为“按法律宜从宽典”，不能大肆屠杀，袁世凯说：“此辈如臭虫，孳生不绝，惟有芟夷净尽，以遏乱萌”。对于人民起义，袁世凯历来是残忍镇压，嗜杀成性的。在清末的官场，流传着“三屠”的说法，湖广总督张之洞花钱如流水，为“屠钱”；两广总督岑春煊疾恶如仇，爱弹劾贪官污吏，为“屠官”；而袁世凯杀人如麻，为“屠民”。
袁世凯残忍地平定了景廷宾起义。慈禧见袁世凯卖力地镇压起义，使京畿附近的局势迅速稳定下来，就在1902年6月，将袁世凯直隶总督兼北洋大臣前面的署理(也就是代理)去掉，任命他为正式的直隶总督。
为了博得列强的信任，消除国内危机和人民的反抗情绪，维护摇摇欲坠的大清江山，1901年1月，还在西安的慈禧太后以光绪皇帝的名义发布“变法”上谕，筹办“新政”，并着大臣督抚各抒所见，条议上闻。
4月，清廷设立督办政务处，作为推行“新政”的主持机关，派庆亲王奕劻、大学士荣禄、李鸿章、昆冈、王韶、户部尚书鹿传霖为督办大臣，督抚中的刘坤一、张之洞遥为参予。清廷陆续颁布了整顿吏治、改革官制、废科举、兴学堂、派遣留学生、修改刑律、振兴商务、开发实业、编练新军、巡警等各项法令。
这次新政的各项措施和戊戌变法如出一辙，在有些地方甚至有过之而无不及。但是时势已异，这次新政无法使中国振兴富强，反倒加速了清政府的灭亡。
袁世凯当年虽然出卖了维新党人，不过他还是赞成“新政”的，他在山东巡抚的任上就已开始执行某些新政的措施。
1901年4月25日，袁世凯向朝廷提出10条筹办新政的办法：主要是设立课官院和课吏馆，对官吏进行新的教育；学生学习实用书籍和外国学术；行省设官报局，开启民智；派遣王公和官员出国考察；设立商会，兴办商务等。当时袁世凯还在山东巡抚任上，他在山东设立了银元局，开办了课吏馆、校士馆，创办了商务总会，成立了大学堂。
而袁世凯大力推行新政是在就任直隶总督之后。
清朝的首都北京就位于直隶境内，天子脚下的直隶总督不但权位高于其他总督，所作所为也最容易被朝廷知道，所以在各省中，直隶的重要性不言而喻，最为朝廷倚重。
李鸿章曾任直隶总督兼北洋大臣多年，他在直隶任上在长江流域筹办轮船公司，兴办电报、煤铁、纺织等近代企业，由于李鸿章的政绩，北洋大臣地位得到提高，权力也越来越大，超过了原来与之并驾齐驱的南洋大臣。李鸿章之后，袁世凯是任直隶总督时间最长的。
朝廷希望直隶能大力推行新政，成为各省的表率。
由于“辛丑之役”主要在直隶进行，因此直隶受战争的破坏很严重。这时京津一带内乱未平，洋兵未撤。原来拱卫京畿的武卫军只剩下袁世凯的武卫右军完好无缺，由于兵力不足，各地匪患成灾。
直隶总督署的驻地一直是在天津，但袁世凯上任的时候，天津还处于列强的占领之下。这时直隶总督署暂设保定。因此，袁世凯上任伊始要做的第一件事就是交涉撤销洋人的“都统衙门”。
袁世凯推荐精通外交的唐绍仪署理天津海关道，负责和洋人交涉。通过唐绍仪，袁世凯郑重向列强提出：八国的都统衙门一日不撤销，外**队一日不撤出天津，他一日不迁往天津。所有“善后事宜”也就无法办理。
唐绍仪的交涉非常有力，而且列强也需要中国政府能够迅速开始遵行《辛丑条约》的各项条款，因此袁世凯的强硬态度还是很有威胁的。
经过6个月的谈判，列强终于妥协。
1902年1月15日，都统衙门正式交给中国政府。联军的代表是都统衙门委员会主任、英国步兵上校乌沙利，中方代表是袁世凯。袁世凯接过联军方面递交的一个精致的小红封套，里面装的是一张银票，那都是联军在天津搜刮来的，已经被挥霍得仅剩185万两白银。
袁世凯的直隶总督官署迁入天津的时候，还遇到了一点小麻烦，按照《辛丑条约》规定，洋人交还天津时曾照会清政府，不准在天津租界周围20公里内驻扎中**队。堂堂直隶总督、北洋大臣的驻地，居然不许驻兵保护，这个条件无疑是极其屈辱的。这其实是洋人玩的一个花招，不许在天津驻兵，市区的治安无人维持，租界的驻军名正言顺的维持治安，天津自然又处于洋人的控制之下。
但是袁世凯充分施展他的才智，创立于警察制度，巧妙地化解了这种尴尬。他从北洋六镇中抽调出服役期将满的3000名老兵，又从山东、上海等地高薪聘请了租界退休的外国警察，对这3000人进行强化训练。这些人原本就具备了较高的军事素质，很快就掌握了警察的技能和知识。袁世凯还特地制作了几千套在德国警服基础上略微改动而成的警服，这一切都是秘密进行的。
袁世凯代表清政府从八国联军手里接收天津的时候，一支3000人的中国警察队伍整齐地开进天津城，他们迅速地分布到天津的各个区域，开始维持全城的交通和治安。洋人看得目瞪口呆，这实在太出乎他们的意料了，中国居然还有警察!洋人以为这是正规军充数的。袁世凯看洋人又惊又疑的样子，心里高兴极了，但是他脸上却不露声色，他很客气地请各国领事、武官到街上去考察中国的警察，只见这些中国第一批警察非常纯熟地用手势指挥街道上的交通，或者很有礼貌地盘问路上可疑的行人。一些外国警察狐疑地问了一个中国警察几个专业知识，被问者对答如流。
1902年5月，袁世凯参照外国的警察制度，在保定创立警务总局1所，分局5所，挑选500名巡警在城厢内外巡逻，又派赵秉钧创设了中国第一个巡警学堂，聘请外国教师担任讲习，专门培训警察。次年，将保定巡警学堂合并到天津，改称北洋巡警学堂，专门培养巡警。这个赵秉钧早年只当过各种小官，1900年李鸿章任直隶总督时才升为候补知州。袁世凯到直隶后，“稔知其智略兼优，长于缉捕”，委派他创办巡警，奏保为知府加盐运使衔，后来又奏保为道员，将其提拔上来。从此，赵秉钧对袁世凯感恩戴德，成为袁世凯的心腹，辛亥年袁世凯逼清帝退位，赵秉钧是逼宫的干将，民国时期，赵还担任过内阁总理，他奉袁世凯之命策划刺杀了国民党领袖宋教仁，后来被袁世凯毒杀，这是后话。
袁世凯创立巡警制度之后，上奏朝廷称：“警兵所以清内匪”。在另一份奏折里又称：“尤虑华洋交替之际，匪徒乘间思逞，情形较内地尤为紧要，是非举办巡警，无以靖地面而清盗源”。朝廷对此项制度大加赞赏，将袁世凯首创的警察制度推广到全国，从此警察成为清朝国家机器中一个重要的组成部分。虽然北洋的很多警察是“假公济私，借以欺压乡民”的匪徒，但是袁世凯在中国首创了警察制度，为维持当时的社会治安和消防发挥了积极的作用。
袁世凯将接管天津的警察队伍编为“巡警营北段”，派段芝贵率领，担任维持天津治安的任务，其中1500人驻扎在天津市区，另1500名则分驻西沽、塘沽、山海关、秦皇岛、北塘等地。这批巡警都是军人出身，受过严格的军事训练，纪律严明，警容整齐。他们为改善天津的治安起了很大的作用。为了加强巡警工作，袁世凯又陆续建立起马队巡警、消防巡警、便衣警察，添置三艘小汽船负责河海的治安。后来袁世凯还把警察制度推广到各府县及铁路。中国近代的警察制度就是袁世凯在直隶总督任内创立的。
1905年9月，清廷为了筹备立宪，曾派载泽、徐世昌等五大臣出洋考察，革命党人吴樾谋刺五大臣，炸伤了载泽等，袁世凯乘机推荐赵秉钧率天津侦探进京协助破案，一面建议设立巡警部。清政府见天津的警察确实起到维持治安的作用，慈禧太后于10月下诏成立巡警部。
巡警部一建立就掌握在袁世凯的手里，巡警部的尚书是袁世凯的老朋友、北洋集团的军师徐世昌，袁世凯的心腹赵秉钧出任巡警部侍郎。巡警部的所有官职都由北洋系的人充任，满朝却没人反对，因为巡警制度是袁在天津创办并逐步推广的，除了北洋系，其他人都不懂巡警，因此北洋系就控制了全国警政大权。
各省的巡警制度陆续建立起来，北京街头也很快出现了巡警。仅仅4年时间，警察就遍布全国各大城市的街头。
在当时一位外国人的一篇游记里，专门描述了北京的警察：“都城北京的警察控制着街头，交通状况令人佩服。原先属最狭窄拥挤地区的各城门一带，如今已消除了堵塞，人人都必须循序而行，严禁横冲乱撞。即使皇家马车或者外国人驾驶的笨重大马车，也必须服从命令听指挥。有喝醉了酒不肯服从命令听指挥的士兵，在与警察冲突中突然拔出刺刀，维持治安的警察立刻吹起警哨，把他抓起来，扭送到警察所。几乎所有的警察都将原先的辫子剪短了三分之二后，披散在脑后；这在其他中国男人中是没有的。警察大多经过职业训练，有朝廷官员和外国人经过时，他们都立正行礼。在中国的其他城市，这种情况也是一样的。比较起来，在中国城市的外国人租界内执勤的外国警察，工作时要显得马虎和随便”。
袁世凯很重视警察，在他后来的政治生涯中，通过警察化解了很多军队不便出面的事。
袁世凯是依靠新建陆军起家的，他当上直隶总督依靠的也是手里的军队，因此袁世凯总督直隶后，把继续扩军当成最重要的任务。
辛丑之役让清廷上下更明白了旧式军队的不堪保卫国家，因此编练新军，裁汰绿营、八旗兵就成了朝廷的共识。而袁世凯又是靠编练新军起家的，因此他就借机扩充军队，增强自己的实力。
八国联军在“庚子之役”以数千之众横扫清兵，长驱杀入京畿重地，致使两宫狼狈“西狩”，清朝国防弊端再一次触目惊心地摆到统治者面前。清廷看到绿营、巡防营糜烂已极，空耗钱粮，已经不能担任保卫国家的任务，于是在1901年下令整顿旧军，严加淘汰，将节约下来的粮饷用以编练新军。1902年1月，袁世凯又被任命兼练兵大臣一职，各方面的条件都对他扩充军队非常有利。而袁世凯也很好地利用这些条件，大大增强了自己的军事力量。
在直隶编练新军的时候，袁世凯把现代的征兵制度首次引进到中国，这无疑得益于小站期间，在他主持下，由幕僚和将佐借鉴西方军事制度，制定了一系列切合中国国情的制度、法典、军规、条令和近代战略战术原则。
1902年2月，袁世凯的幕僚徐世昌等人在小站的募兵章程基础上，制定了11条募练新军章程和8条募兵格式。
新的募兵对新兵的身体条件有严格而细致的规定；
注重兵源质量：年龄限于20至25岁；力大平举百斤以上；身高4尺8寸以上；每小时能行20里以外；报明三代人口、住址和箕斗数目；吸食大烟、素不安分、犯有事案、五官不全、体质软弱及有目疾、暗疾者均不收。
规定了征兵的来源、待遇：州县应查明各村庄户口，责令庄长、首事、地保公举数人当兵，必须确系土著，均有家属，溃勇、游民不得举充；到军营以后头目每月饷银5两，正兵4两2钱，月扣头目1两5钱，正兵1两，每6个月派人发给家属。
提高了军属的待遇：地方官应妥为保护士兵家属，不得任土豪痞棍肆意欺凌，家属遇有诉讼案件，准其援照秀才之例，一律遣抱，以示优待；每名士兵准许免掉差徭30亩，以示体恤。
规定对逃兵的惩处：兵士潜逃，应严密查拿，一个月仍无下落，追究家属；地方官查缉不力，分别参处等等。袁世凯说，这样规定的好处是：“以便稽考”，“显示体恤之心，隐寓防维之意”，“庶兵少逃亡，技皆娴熟，不至虚耗训练之日力，不至空糜国家之饷糈”。
这就是中国近代征兵制度的开创性件，在新式的征兵制下，士兵转变成现代的军人，颁布了优待军属的行政法规，使军人的地位大大提高。这样，士兵免除了后顾之忧，可以专心地致力于国防，同时以行政手段避免逃兵的出现，保证职业军人的队伍稳定。
按照新的征兵条件，1902年2月，袁世凯派王士珍等人到直隶的正定、冀州、赵州等地，会同地方官，招募了6000名壮丁，集中在保定训练，编为10营，称“新练军”。
制定了现代征兵制度之后，他又让幕僚按照欧美各国的征兵制度，制定了常备军的营制饷章，把军人分成常备兵、续备兵、后备兵三种。现役军人为常备兵，服役3年，发给全饷。3年后退伍回家，列为续备兵，月支饷银1两，平时在家各就其业，每年10月操练一次，以一个月为度，操练时发给全饷。再3年列为后备兵，月饷5钱银子，每隔一年操练一次，4年期满，退为平民，停止月饷。
战时征调续备兵、后备兵入伍。这种把兵员分为现役和预备役，改造成新的多层次结构的西方近代军制规范，在中国属于首创。
袁世凯参考德、日的陆军编制，建立了现代多兵种、便于协同作战的军队编制：以2镇(相当于师)为1军，每镇辖步队2协(旅)、马队1标(团)、炮队1标、工程队1营、辎重队1营。营下为队(连)，队下为排，排下为棚(班)。全镇兵员12512名。
1902年6月，袁世凯上奏：“直隶为畿辅重地，筹饷练兵，固期多多益善”。由于筹饷困难，他准备逐渐增加兵员，先把招募的6000人练成常备军一镇，秋后或明年看情况再添练一镇。以后“按年添练，逐渐扩充，小则增一标一协，大则增一镇一军”。
袁世凯确实是孜孜不倦地扩充军队。当年，北洋常备军左镇首先练成。袁世凯在直隶编练的这支新军后来改称北洋常备军，就是这支军队后来发展成影响中国政局几十年的军阀系统北洋军。
袁世凯还建立起现代军队的指挥系统。他认为中**队诸多弊病中，号令歧异，指挥不灵是致命的弱点。1902年6月，袁世凯参考西方的体制，在保定创设军政司，作为部队的指挥机构，他自兼督办。下辖兵备、参谋、教练3处：兵备处属于后勤、政工部门，负责考功、执法、筹备粮油、医务；参谋处是军队的指挥机构，负责谋略、调派、测绘；教练处负责官兵培训，管理学务、校兵，三处的总办分别是刘永庆、段祺瑞、冯国璋。这个新式军事机构，为全国首创，后来成为各省新军领导机关的典范。
袁世凯在建立新军的同时还非常重视培养军事人才。他不遗余力地创建了各种军校，军队的教官他一般都委派心腹，从全**队中招收学员，毕业后再回到各地军队中。
在庚子之役中，当时全国最大的军校李鸿章创办的天津武备学堂被摧毁，在小站建立的武卫右军随营学校难以满足不断扩充的新军对人才的需要。因此，袁世凯陆续创办了将弁学堂、北洋武备学堂、参谋学堂、测绘学堂、陆军小学堂、速成学堂、宪兵学堂、北洋军官学堂以及讲武堂、军医、马医、军械、经理学堂等军校。这些军校涵盖了后勤、指挥、军事理论等不同学科。
袁世凯对军校的建立，军官的培养非常重视，逐年开办新军校，招收一批批新学员。
其中最有影响的有武备学堂，该学堂培养初级军官，先后由冯国璋、段祺瑞兼任督办，这是当时全国规模最大的军校。从该校毕业，后来成为北洋军重要将领的有：孙传芳、齐燮元、孙岳等人。
保定军官学堂，1906年创立，教授高等军事科学理论，这个学校产生了许多近代史上的著名人物，如蒋介石、张治中等。
当时军校云集在保定，保定是近代最大的军事教育基地，成为近代中国陆军的摇篮，这些军校多由冯国璋、段祺瑞兼督办，这为北洋系两员大将培植自己的势力提供了条件。
这些军校带有浓厚的小站精神教育的色彩，灌输效忠袁世凯的思想。
除了创办军校，袁世凯还派遣学习军事的留学生。他从各军校的毕业生中择优派往日本留学。这些人后来大都成了北洋军的骨干，如孙传芳、傅良佐、曲同丰、徐树铮、吴光新等。
由于袁世凯注重军事教育，因此培养了许多掌握了先进军事知识的军官，这些军官使北洋军整体素质得到提升，同时，那些进入各省军队的毕业生也使袁世凯得以扩大在全**队中的影响力。
经过几年的建军工作，到1905年，北洋军已经非常可观了，北洋军扩大到6个镇(师)，有官兵7万多人，在北洋6镇中，第1镇是八旗兵，统制官是满族人铁良，其余5镇的统制官都是袁世凯的心腹，统领(旅长)、统带(团长)都是小站系人员。
同时，北洋军的建成开创了中国近代陆军史的新纪元，北洋军是中国第一支真正意义上的近代陆军，北洋军的体系和编制已经非常接近于当时军事强国的水平。
北洋军的装备是当时最先进的德、日造的新式武器；所有的操列、阵法、冲锋、进攻等各项军事技术，都是外国教官负责训练；北洋军中的中下层军官都受过系统的军事教育，熟练地掌握绘图、测量、行军、修械、水陆工程等先进的军事知识，具备了出色的指挥能力，当时北洋军训练水平高、待遇好，北洋军呈现出军纪严明、蓬勃向上的精神面貌。
袁世凯之所以能迅速建立起强大的北洋军，得利于他直隶总督兼北洋大臣所能调动的巨大的财富，胡思敬在《大盗窃国记》一书中说：
“为创办新军，各省增派练兵经费几千余万皆汇归北洋，顺直善后捐余200余万，又创办永平七属盐捐，又夺盛宣怀京汉铁路交唐绍仪，累岁无报销，天津财币山积，任意开支，司农不敢问……”
袁世凯在其直隶任内发展经济，聚集了大量的财富，但袁世凯的个人财产并不庞大，他离任时并没有留下大笔款项，他为直隶创造的巨额财富花费在各个方面了。对此，袁世凯之后出任过直隶总督的陈夔龙在《梦蕉亭杂记》一书中写道：“直隶为各省领袖，屏蔽京师，自五口通商，特设北洋大臣，以直督兼任，形势较他行省为要，体制亦较他省为肃，李忠公(李鸿章)历任20余年，殁后存款不下千余万，继任某制军，藉以为练兵之用，不三年支销殆尽。复奏请由各省合筹练兵经费，岁约数百万。竭天下之膏脂，供一己之挥霍，而宝藏竭矣!”
为扩充军队而又避免满族亲责疑忌，袁世凯想出一个鬼花招，建议清政府设立练兵处，极力推荐奕劻总理其务，自己甘愿退居其次。清政府为统一军权于中央，立即接受，1903年12月在兵部之外成立了练兵处，任命奕劻为总理练兵事务大臣，袁为会办大臣，铁良为襄办大臣。表面看来练兵处的大权由满族人掌握，但练兵处的总提调是徐世昌，军令司正使为段祺瑞，军政司正使为刘永庆，军学司正使为王士珍，别使有冯国璋、陆建章等，他们都是袁派进去的小站嫡系，实际上军权操在他的手里。
练兵处成立后，全国训练新军的制度始归统一，各省设立督练公所。它所拟定的营制调章、募兵章程、募兵条件以及军事学堂章程，基本上都是袁世凯训练北洋军的一套办法。
在20世纪初，中国经济依然以农业经济为主，在洋务运动中建立了一些现代工业，但是大都是军工企业。
当时清政府被迫签订了许多丧权辱国的条约，在列强的侵略和条约中，丧失了大量财富，导致财源匮乏。
因此在慈禧的新政中，其中一项重要内容就是在全国建立民族工业。
而在各省中，直隶的成绩是最出色的。
袁世凯提倡实业的三条指导思想是：
一、直隶土地贫瘠人民贫穷，必须在农工各项事业上积极发展，否则难以开辟财源而发展经济。
二、开辟财源，财政收入增多，可使国家富强。
三、兴办实业可以抵制洋货进口，堵塞银钱外流。
袁世凯兴办的实业，有这么几项：
(1)整顿金融，建立银行等现代金融体系。
袁世凯初任直隶总督，正值国内财政极为困难之时，各省因为支付巨额的庚子赔款，“财币外隘，利源内竭，民生困弊，物力日艰”，直隶又是辛丑之役的主要受害区，北洋机器局造币厂在辛丑之役毁于战火，情况更为严重。天津“银钱荒乏”，市面私钱充斥，物价波动，使工商业受到了严重的影响。为了缓解金融危机，袁世凯刚到天津就奏请：“仿东西洋各国设立银行例，在天津设户部银行，为行钞铸币之本”。
1902年，袁世凯委派周学熙创办银元局，鼓铸银元、铜元，拟以铜元代替制钱，银元代替银两，实行币制改革。其后又开办天津官银号（后改直隶省银行)，发行银两票、银元票、铜钱票。他又多次亲自招集士绅，商议官商合办银行，通过银行发行纸币，逐步以纸币代替金属货币。袁世凯对直隶金融秩序的整顿非常有效，直隶的工商业很快趋于正常，也为天津成为中国北方的金融和实业中心奠定了基础。
(2)倡办工业。
倡导各项实业，是袁世凯任直督期间着力最大，成就最著的一项工程。
袁世凯督直后，一方面从盛宣怀手中夺过了全国最大的轮船招商局和电报局，一方面又倡办了多项实业。1903年10月，袁世凯委派周学熙开设直隶工艺总局，这是政府主持兴办的实业指导机关，在全国属于首创，该局下设工业学堂、考工厂、制造厂等多个部门，具有生产、科研、教学实习等各项功能。工艺总局通过各种方式和渠道劝导、奖励和推动工商业的振兴。1903年，袁世凯发布了一篇鼓励实业、劝兴工艺的政府告，号召直隶各界人士“同心努力，急起直追，或独资创办工厂，或纠合同志设立公司，大力开辟利源，推广工业，政府将尽力代为筹划开办之法和保护之方，以扶助成立为主义”。
工艺总局的劝工陈列所里收集了各地各国的最新工业信息，便于实业家们了解世界最新的工业技术。工业学堂聘请外国教员，开设了化工、机械绘图等各门课程培训技术工人。
为了劝导和鼓励本地区的实业，直隶地方政府采取各种方法“劝谕地方绅民，各就本境农业、工艺，设法考究”。工业学堂的教师们和一些工商业专家被派到街头，现身说法，宣传讲演；劝工委员们则分赴各地，劝导官绅创办工厂。政府派吏员对各州县的生产和工业情况进行调查，各厂家和各地创设的工业售品所对国货进行不遗余力地宣传和促销，而对洋货则不予寄售，以响应政府“于洋货进口稍筹抵制”的原则和号召。政府有专门机构对各地厂矿企业进行评测鉴定，并择优予以奖励，一些新式发明还被报到农工商部授予专利权，直隶地区的一些工人还被派赴各地，学习各种工艺。甚至派技术工人出国学习新技术。
原来，“津郡工商多守旧，语以东西洋工艺，实耳目所未经闻见”。近代工业非常落后。经过几年的努力，直隶的实业风气有了显著的变化。一本介绍直隶近代工业发展的献中称，自此之后，人人各印入实业两字于脑筋中，而如响斯应，学界人人有工业救国之思，商业界人人合工艺创造之思。
在工艺局的组织推动下，直隶工业蓬勃发展，1906至1907年两年间，在直隶工艺局直接支持和贷款的情况下，天津开办工厂11处，艺徒学堂3个。据1913年的统计，直隶的工艺局就占全国的766(百分号)。可见，直隶工艺局的工作效率是很高的，这在清末官僚机构中实为罕见。这里有袁世凯的领导有方、知人善任的一份功劳，直隶工艺局摆脱了旧官办企业的昏庸无能，使公办企业摆脱官僚主义积习迅速发展。
在农业方面，袁世凯派道员黄琼、李兆兰为农务局总办和帮办，聘日本人为顾问、技师和教习。1902年，袁世凯派遣黄琼到日本考察农业，黄琼回国后根据日本农业状况，开展农务局工作，并于1903年在保定和天津小站设立两个规模颇大的农学试验场，用科学方法培育良种予以推广。并且在保定设立农务学堂，分种植蚕桑、制造糖酒等科。此外还设有官督商办的烟草公司，仿制卷烟。这些事业给农业科学化开拓了道路。
袁世凯把已经因辛丑之役破坏停工了的天津机器局迁移到山东德州，更名为德州机器局或称北洋机器局。该局以修复天津机器局原有机器为主，组织原有人员经过近二年的迁移、兴建厂房等工作，于1904年10月开工，继续生产弹药和枪支。该局“局度恢弘，规制远大，布置精密，井然有条，足可与外洋机器局相采”，“益叹前督臣(袁世凯)之缔造经营，用心良苦。并且该局于制造军火的同时，兼造各种机器，供应民间招工设厂，辗转传习之用”。这家军民结合的军工厂对促进民用工业的发展是有益的。
另外，兴建了一批企业。仅工艺总局出资助办的就有初等工业学堂、织染缝纫公司、造胰公司、牙粉公司和玻璃厂等企业。天津市区在1904至1909年期间开办的工厂有33家。1903至1907年5年间，直隶150余府厅州县中开办工艺局、所、厂的即达85处，资本总额库平银42万余两。
较大的企业有机器造纸有限公司、万益有限公司(织造毡呢等物)、电灯有限公司、济安自来水有限公司、北洋劝业铁工厂、实业工艺厂、北洋烟草公司和最著名的唐山启新洋灰公司。启新洋灰公司资本100万元，年产水泥20余万桶，是当时全国最大的建材工业。其他较小的工厂和专收女工的工厂也开始创办。
在开办矿产方面，直隶设立了滦州煤矿有限公司。该矿由周学熙主持的天津官银号呈请开办，主要为振兴商务和接济北洋官用煤。
(3)督修京张铁路。
京张铁路是在英俄两国激烈争夺不下的情况下，清政府决定官办，由袁世凯督修的。京张铁路是由中国自筹资金，自行设计，独立修筑的第一条铁路，京张铁路虽然仅170余公里，但途经居庸关、八达岭，层峦叠嶂，地形复杂，工程的难度非常大，施工难度很大。当时外国人曾经轻蔑地断言，中国修筑这样铁路的工程师尚未出世。
袁世凯接过京张铁路的修建任务后，设立路局，筹措资金，他知人善任，任命詹天佑为总工程师兼会办路务，对铁路实行优惠政策，奏准所用钢轨、枕木、机器、车辆等材料免纳厘税，降低成本。
京张铁路1905年6月动工，1906年2月丰台至南口段通车，1909年10月全线通车。在修建的过程中，总工程师詹天佑充分发挥聪明才智，创造性地使用“人”形铁路设计通过坡度很大的山地，用事实回击了外国人。京张铁路的建成是中国铁路史上的一件大事，詹天佑也成为那个时代中国人的骄傲，今天他的铜像还立在铁路边，而袁世凯的早期督修功不可没。
(4)在天津的市政方面袁也做出很大的贡献。
用西法建造当时中国最新式的大批建筑，包括工业建筑、公共建筑、衙署、学校、教堂等，加上原来洋人的西式住宅、洋行、俱乐部、影剧院等，使天津享有“万国博览会”的美誉。
袁世凯在天津建造了中国最早的发电厂和电车电灯公司，天津因此成为当时中国最早普及电力的城市；天津早在1901年就成立了中外合资的济安自来水公司，并在市区推广普及自来水；天津早在1903年就设立电话局，在通讯方面也是领先一步。到1905年，经袁世凯的提议，设立京津之间的电话交换局。19世纪末的天津，街道没有石头路面，没有排水设施。袁世凯上任后，将八国联军拆毁的城墙修建成了中国的第一条环城马路，拓宽街道，并购买了大量电车，使天津城区与租界连成一片。
袁世凯在直隶总督任内是他一生中最有功绩的一段时期，这一段时期的政绩为他赢得了良好和广泛的名声，在辛亥革命中袁世凯出面收拾残局，能得到人们的拥护，和他这一时期表现出的政治能力有很大关系。